惠州西湖風(fēng)景名勝區(qū)是惠州的一張名片，立法有助于更好保護西湖
鬧市之中的鳥島奇觀是惠州西湖一大特色。本版圖片 《東江時報》資料圖片
《惠州市西湖風(fēng)景名勝區(qū)保護條例》是市人大常委會2017年立法計劃審議項目。昨日上午，市十二屆人大常委會五次會議審議市政府關(guān)于提請審議《惠州市西湖風(fēng)景名勝區(qū)保護條例（草案）》的議案，這是市人大常委會首次審議該條例草案。
受市政府的委托，市園林管理局 （市西湖風(fēng)景區(qū)管理局）局長陳茂良就《惠州市西湖風(fēng)景名勝區(qū)保護條例（草案）》作立法說明。陳茂良說，惠州市西湖風(fēng)景名勝區(qū)是國家重點風(fēng)景名勝區(qū)，制定地方性法規(guī)是我市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的需要、加大環(huán)境資源保護力度的需要和完善西湖風(fēng)景名勝區(qū)保護機制的需要。“西湖風(fēng)景名勝區(qū)資源保護雖然取得了一定成效，但仍面臨一系列突出問題，主要是截污措施不到位，景區(qū)內(nèi)及周邊長期存在損害景觀質(zhì)量的行為和活動，景觀資源改善緩慢，監(jiān)管聯(lián)動機制不夠健全，景區(qū)執(zhí)法陷入困境等，亟需通過地方立法加大保護力度、提升保護實效。”
據(jù)介紹，《惠州市西湖風(fēng)景名勝區(qū)保護條例 （草案）》由市西湖風(fēng)景區(qū)管理局負責起草，條例初稿于2016年10月下旬形成以來，起草工作組圍繞條例初稿的基本框架、主要內(nèi)容、重要制度設(shè)計等方面，多次會同相關(guān)部門、專家學(xué)者召開立法專題研討會，并征求各縣（區(qū)）人民政府、市直有關(guān)部門、人大代表和社會公眾意見，幾經(jīng)論證、反復(fù)修改，形成了提請市政府審議的條例送審稿。2017年6月13日，市西湖風(fēng)景區(qū)管理局按程序?qū)l例送審稿上報市政府，并轉(zhuǎn)由市法制局審查，市法制局根據(jù)地方性法規(guī)制定的程序和技術(shù)規(guī)范要求，通過多渠道、廣泛征求各縣（區(qū)）政府、市直部門、政府法律顧問以及社會公眾的意見。結(jié)合協(xié)調(diào)和反饋的意見，市法制局與市西湖風(fēng)景區(qū)管理局反復(fù)研究、論證、修改后，條例草案于2017年8月18日經(jīng)十二屆25次市政府常務(wù)會議審議通過，最終形成了現(xiàn)在提請市人大常委會審議的草案文本。
據(jù)悉，對與會人員對條例草案提出的意見和建議，市人大法工委將對意見建議積極協(xié)調(diào)、認真研究，征求各級各部門、人大代表和公眾意見，深入調(diào)研和論證，對條例草案作進一步修改完善后提交下一次常委會會議繼續(xù)審議。
焦點1
草案對游泳等行為無處罰規(guī)定
條例草案共五章三十三條，分別是總則、規(guī)劃與建設(shè)、保護與管理、法律責任、附則。對比此前公示的征求意見稿，變化最大的游泳事項，此前市園林管理局和市政府的征求意見稿，都明確表示禁止游泳，并規(guī)定，“在惠州西湖風(fēng)景名勝區(qū)水域游泳、洗澡、便溺的，由城市管理主管部門責令停止違法行為，視情節(jié)輕重處五十元以上五百元以下罰款。”昨日提交審議的條例草案第十六條風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)涉水行為的禁止性規(guī)定包括 “游泳、洗澡、便溺”，但“破壞水資源行為的法律責任”對“游泳、洗澡、便溺”行為卻沒有處罰規(guī)定。
對此，陳茂良表示，市西湖風(fēng)景區(qū)管理局從水資源保護、保護游客生命安全、景區(qū)客觀水域條件、景區(qū)文明管理以及同類型其他景區(qū)的通常做法等多方面考慮，認為景區(qū)內(nèi)應(yīng)禁止游泳，并對在西湖風(fēng)景名勝區(qū)禁止游泳的規(guī)定進行了民意調(diào)查和舉行了聽證會。在景區(qū)內(nèi)禁止游泳影響了一部分游泳愛好者的需求。對此問題，市政府常務(wù)會議同意條例草案設(shè)立在西湖風(fēng)景名勝區(qū)禁止游泳的規(guī)定。此外，對禁止的行為建議不追究嚴格法律責任，不設(shè)立行政處罰。同時考慮到一部分游泳愛好者的需求，也安排了在市內(nèi)選址建設(shè)大型戶外游泳場所項目的可行性研究。
焦點2
應(yīng)增加地方立法特色內(nèi)容
市人大常委會城建環(huán)資工委在初審報告中稱，惠州西湖是匯聚人文精華與自然美景的國家級風(fēng)景區(qū)，是惠州歷史文化的重要載體和生態(tài)文明建設(shè)成果的重要體現(xiàn)，西湖成為享譽海內(nèi)外的惠州名片。但隨著社會經(jīng)濟發(fā)展也伴生了許多問題，如客流增加帶來的管理壓力，機制不健全以致管理缺位，配套建設(shè)滯后造成各種保障不力等，在一定程度上影響了西湖景區(qū)日常管護和品質(zhì)提升。為了補齊制度建設(shè)的短板，建立長效機制，引導(dǎo)西湖風(fēng)景名勝區(qū)保護工作走上法制化、制度化、規(guī)范化軌道，加快推進綠色化現(xiàn)代山水城市戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，盡快出臺 《惠州市西湖風(fēng)景名勝區(qū)保護條例》是十分必要的。
市人大常委會城建環(huán)資工委稱，地方立法的任務(wù)是要將上位法的規(guī)定本地化、具體化，提高可操作性并體現(xiàn)出地方立法的特色。條例草案對惠州西湖特色元素挖掘還不夠充分，針對性不夠強，草案中沒有出現(xiàn)西湖景區(qū)內(nèi)任何一個具體名勝，放在別的景區(qū)也適用?；葜菸骱L(fēng)景區(qū)無論是自然景觀還是文化內(nèi)涵都極具特色，如“一區(qū)兩湖”的構(gòu)成，西湖與紅花湖在形態(tài)、功能、價值承載等方面既有反差又呼應(yīng)的關(guān)系，東坡文化、東征文化、東江文化的載體，鬧市之中的鳥島奇觀，都是獨特而珍貴，建議針對這些特點充實一些具體措施，以凸顯條例的地方特色。
焦點3
執(zhí)法模式是混合式還是分散式
此前的征求意見稿明確了關(guān)于西湖風(fēng)景名勝區(qū)的執(zhí)法機構(gòu)，要求西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)依照有關(guān)法律法規(guī)和本條例的規(guī)定開展保護和管理工作，市城市管理主管部門應(yīng)當派出專職執(zhí)法人員負責風(fēng)景名勝區(qū)的行政執(zhí)法，從制度上明確了城市管理主管部門的執(zhí)法權(quán)?；莩菂^(qū)人民政府及市住建、國土、環(huán)保、水務(wù)、旅游、林業(yè)、文化、公安、宗教、公用事業(yè)、市容環(huán)衛(wèi)等部門，依照法律法規(guī)規(guī)定的各自職責協(xié)助風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)做好風(fēng)景名勝區(qū)的保護、管理和監(jiān)督工作。
昨天提交審議的條例草案第四條“職責分工”，沒有了“市城市管理主管部門應(yīng)當派出專職執(zhí)法人員負責風(fēng)景名勝區(qū)的行政執(zhí)法”，規(guī)定“惠城區(qū)人民政府依照法律法規(guī)規(guī)定做好風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理工作”。
對此，市人大常委會委員羅歌稱，規(guī)定“惠城區(qū)人民政府依照法律法規(guī)規(guī)定做好風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理工作”，但在后面的整個條例中都沒有具體條款來體現(xiàn)惠城區(qū)政府如何行使管理權(quán)，這也是一個缺失。她認為條例草案對相關(guān)機構(gòu)的定位，導(dǎo)致執(zhí)法體系不明，職責分工不合理。
“條例中對景區(qū)禁止的行為可以采取簡易程序，能不能通過地方立法賦予西湖管理機構(gòu)有一定執(zhí)行權(quán)？”羅歌說，比如在禁止吸煙區(qū)吸煙，還有在景物和公共設(shè)施上刻畫，這些簡單的執(zhí)法權(quán)，能不能通過地方立法直接授予西湖管理局進行執(zhí)法？廣州市的白云山風(fēng)景區(qū)管理條例，由風(fēng)景名勝管理機構(gòu)實施統(tǒng)一管理，按照管理體制的設(shè)置，就在條例當中直接由行政執(zhí)法處，對城市綜合執(zhí)法管理機構(gòu)也采取內(nèi)部執(zhí)法，這種混合式的執(zhí)法模式在條例出來以后，執(zhí)法效果就比分散式的執(zhí)法效果要好。
